科學編制嚴把地方立法“立項”關

田成有 

  一年一度的立法計劃編制工作馬上就要開始了。一部法規制定的必要性是什么?這樣的法規為什么能被立項?在討論、制定地方性法規立法計劃的過程中,這樣的問題經常被提及。 

  立項,是立法的關鍵步驟,是否立項,決定了是否啟動相關立法程序。 

  法規立項,不僅關系到法規的數量,更關系到法規的質量,對于立法體系建設起著先導、示范作用。科學的法規立項,能將把握立法質量的關口前移,從源頭上防止制定不良之法,遏制過度的立法政績沖動,激活有限的立法資源,從而確保立法的目標和方向的科學性、有效性。 

  目前,地方立法活動中仍存在單純追求立法數量,而忽視質量的傾向,對立法項目的把控不夠科學、精細。立法項目盲目擴張,只會減損立法權威,降低立法的品質,對地方法治體系建設還具有破壞性作用。 

  如何解決立法資源的有限性與不斷增長的立法需求之間的矛盾,將不必要的立法議案擋在門外,使有限的立法資源投入到最有效、最需要的法律制定之中,必須從“立項”這個源頭抓起。 

  一、法規立項中存在的問題 

  1、來源單一。從理論上講,人大各專門委員會、常委會各工作部門、政府、人民法院、人民檢察院、工青婦、法學會等單位都可以提出申報項目,代表提出的立法議案也有可能列入立法規劃或計劃。 

  但實踐中,地方立法項目來源的主渠道是政府,絕大部分立法立項都是由地方政府職能部門提出,來源比較單一。甚至有的地方完全憑領導人的主觀、經驗,憑個人的愿望、喜好提出立法要求,有些部門申報項目不是圍繞中心工作,不是從民眾需求出發,而是把立項看成是炫耀某種政績功勞的表現,在申報規劃時,竭盡全力爭取法規立項,在立項上互相攀比。“政府報什么,人大就審什么”成了多數地方立法沿襲的基本立法模式,“一報就審,一審就過”是多數地方立法的出臺路線,社會團體和人大代表所提出的立法建議幾乎微不足道。這種狀況,一方面削弱了立法視角的全面性,難以做到從全局考慮和有效調控,另一方面也強化了對政府的依賴性,降低了人大的主導性。 

  2、主導不強。人大對立法需求把握不足,缺乏有效的工作機制和專門的信息渠道來掌握立法需求,不能從宏觀上、整體上進行深入、系統的分析和研究,立法調研不夠,立法預測不強,項目儲備不多,工作方法主要是聽取政府各部門的匯報,簡單地進行匯總,沒有科學篩選,對立法資源進行統籌整合的效果不理想。 

  3、定位不準。立法不能很好地反映和預測公民和社會的需求,考慮的主要是有利于本部門的管理和利益,甚至試圖使立法立項成為權力分配、利益分配的工具,存在著刻意追求立法速度或者互相攀比的現象,有的片面強調行政管理對立法的需求,而沒有充分考慮立法條件是否成熟、可行,有的立法項目只是對中央立法的簡單復制,有的是對其他省份立法的簡單照搬,而有的則介入了根本沒有必要介入的場域,“法必躬親”。 

  4、標準不清。對立項的必要性、可行性,缺乏充分有效的論證,對什么樣的立法項目應該列入,缺乏甄別與篩選,對哪些應該立,不該立,缺乏明確的標準進行取舍、排序,標準宏觀、抽象和籠統,主觀隨意性大。由此出現了兩種情形,一是認為立法越多越好,陷入“立法萬能論”的誤區,導致立法項目數量劇增、重復立法和交叉立法增多,二是社會發展急需的立法事項,相反未能列入立法計劃,出現憑感覺立法,憑經驗立法,憑長官意志隨意立法等現象。 

  5、論證不夠。 一是立項論證參與人范圍過窄,大多僅僅聽取部門論證報告以及相關專家學者意見,對受立法項目影響最多的群眾呼聲卻聽之太少,二是立項論證時間安排不足,前期調研不夠,立項論證方法單一,是否同意立項,結果未進行明確說明,或者說理不充分,回應機制缺失。深入分析社會發展趨向、預見未來立法趨勢的科學預測不夠。 

  二、如何補齊短板解決存在問題? 

  按照全國人大常委會委員長栗戰書的要求,做好新時代地方立法工作的重點和方向主要是,圍繞高質量發展抓好高質量立法;圍繞民生和社會治理,抓好惠民立法;圍繞生態環保重點,抓好生態環保立法;圍繞社會主義核心價值觀,抓好弘德立法;圍繞區域協調發展戰略,抓好協同立法。 

  法規立項,是保證立法質量的初始環節、基礎環節,應科學精準從嚴把關。 

  (一)高質量的價值取向 

  1立法轉型:(1)從義務型立法向權利型立法轉變,以公民權利為本位,加強以保障公民權利、改善民生為重點的社會領域立法,以尊重和保障公民權利為優先,不減損公民權利,不增加公民義務,不擴大某一部門的權力范圍,不縮減某一部門的法定職責;(2)從管理型立法向服務型立法轉變,實現由行政管制為主向提供公共服務為主轉變,由行政強制為主向行政指導為主轉變,由單方行政命令為主向多方協商參與為主轉變,通過立法必要性、可行性和合法性論證,確認立法需求的輕重緩急,實現立法資源的合理配置。 

  2、立法基調:發揮地方立法在補充性、實施性、自主性、創制性和專項性的功能作用,注重通過立法能對社會生活起著更基礎性的調整作用,對公民權益起著更具決定性的配置功能,著力解決國家法律法規落地生根的“最后一公里”問題,堅持立法速度服從立法質量,急需先立、成熟優先、特色先行、重點突出,成熟一個立一個。 

  3、立法方向:實現由粗放型立法向精細化立法升級,走“小而少”的路子。所謂“小”,即選項的切口要小,不能太宏大、太空泛,盡量減少與國家立法同口徑的立法,盡量不重復上位法,盡量不搞“大而全”“小而全”的文本。所謂“少”,就是不搞立法數量攀比,更不搞應景式立法政績工程,有幾條寫幾條,哪條有用就寫哪條,盡量立那些解決問題所需又條件比較成熟的法規。圍繞“多立良法,少立空法,不立惡法”的目標,實現地方立法由“有法可依”向“良法善治”的跨越。 

  (二)高標準的項目把關  

  某個項目立不立、立什么、怎么立,要符合基本的立項標準,只有考慮或滿足了一些標準,才能減少立項過程中的主觀性、隨意性和盲目性。 

  1、合法性。在地方立法的權限范圍內,所規定的具體內容要與上位法的規定、原則、精神不相抵觸。 

  2、必要性。所要調整的社會關系必須通過立法的方式來實現,國家雖已立法,但上位法的規定比較原則,難以適應本行政區域實際需要,民眾立法需求較高,能解決政府工作的難點和群眾關心的熱點問題,能解決社會的突出問題、具體問題。 

  3、可行性。立法所擬調整的社會關系比較明晰,所要解決的主要問題比較明確,并提出了相應的立法對策,所涉及的體制性矛盾已經協調解決,執法者的權利、義務、責任和守法者的權利、義務、責任明確,本地的人力、物力等條件已經具備,已具有現實可行的體制環境,實施操作順利,能夠取得預期立法效果。 

  4、技術性。法規的體例、結構、用語符合立法技術規范,法規要素之間的邏輯結構嚴密,體例框架協調、文本格式規范、語言表述精準。 

  反過來說,不能列入立法項目的就是,與黨和國家現行的大政方針政策及中央的相關要求不相符合,與上位法條文存在大量重復,無具體性或實質性內容,未經過一定的調查研究,條件不具備,或者可以通過其他方式加以解決的,都不得列入。  

  今年,云南省人大常委會對報送的年度立法工作計劃,明確提出要求,必須突出立法重點,體現特色,控制數量,杜絕重復立法,立改廢釋并重,探索先規章后法規的思路,加強統籌協調。 

  (三)高站位的人大主導 

  立法工作要緊緊圍繞黨委中心工作統籌謀劃,發揮主導作用 

  1、加強調研,全面收集地方立法立項的有關信息。對立法立項需求進行整理分析,聽取相關部門的意見,防止和克服誰愿意立誰立、誰有積極性誰立的現象;清晰認識通過立項所能解決的重大問題、實質問題,克服在立項選題方面存在的隨意性和受利益驅動安排立法項目的偏向,防止立法供給過分傾向于政府部門;編制好立法項目清單,注重篩選、比較,堅持以問題為導向、急用先立的原則,對一些條件尚不成熟的立法項目堅決不予立項。 

  2、舉行高質量的聽證會、論證會或座談會,邀請有關研究立法問題的專家學者,熟悉法律問題的代表、委員,涉及到法規調控領域的相關部門人士,經由說服性、商談性和論辯性的方式,最終達成理性共識,對立法的思路、框架、重點、難點有清晰的把握,避免簡單做出“沒意見”的承諾或“贊同”的結論性表態,通過取舍、篩選,最終確立立法規劃、計劃。 

  3、建立項目庫制度、適時調整制度、提前編制制度、循環遞補滾動對接制度等,解決被動立法、隨意立法和立法規劃、計劃執行性差等問題。 

  4、培養多元立法需求主體,通過各種黨政機關、民間組織和社會團體把立法愿望和需求集中起來,擴大公民參與立法的廣度和深度,增強人大專門委員會法規議案的供給能力,抑制不合理的立法訴求,對重大立法項目采取招標投標方式向社會征集法律草案,使立法更加客觀、科學、全面反映民意,使法規的制定更能符合大多數人的要求。 

好运彩3玩法