村規民約中的“罰款”問題

  田成有 

    

  在地方立法中,如何審視村規民約“罰款”的合法性問題,很有意思。 

  目前,大多數村規民約存在著“合法性危機”,與法律法規頗多沖突,如農村外嫁的姑娘必須收回土地,上門女婿不能分地等問題,本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫遺產,在涉及人身權、財產權問題上,權利義務不對等、義務本位思想突出。 

  一些村規民約,要么口號性、宣傳性太濃,要么“霸氣”十足,有違必罰,每條有罰,濫設罰款,不合理地設定一些明顯違法法律的禁令和處罰,與國家限定的罰款額度相比,自行規定高于國家法數倍的罰款,罰款范圍泛化,甚至罰款成了唯一的手段,只要違反村規民約,無論輕重都要罰款,有的還規定受到國家法律追究后,仍要依照村規進行處罰。 

  根據《村民委員會組織法》的規定,“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。根據《行政處罰法》的規定,除法律、法規和規章之外的其他規范性文件不得設定行政處罰,這些規定無疑對村規民約的處罰規定構成嚴重限制,對處罰的合理性、合法性、有效性提出了挑戰。 

  罰款是個專門的法律術語,它是行政機關對行政違法行為強制收取一定的數量金錢,剝奪一定財產權利的制裁方法。這種處罰只能由法律規定,村規民約是農村村民自我管理、自我教育、自我服務的一種形式,無權設定對公民的處罰。 

  大量依靠罰款來維持村規民約,有違制定村規民約的初衷,容易出現兩種情形。一是拒罰,拒罰容易誘發雙方的不理智,使矛盾更加激化,問題更加復雜,一種是認罰后訴諸于法律,由于罰款于法無據,很難得到法律的支持,執行不了,影響村規民約的權威,擾亂村民的思想。 

  對于一個長年在外謀生的村民,或者對于一個不愿接受處罰的“懂法的人”來說,容易感到困惑和挑戰:自己心里明知不合法,如果接受處罰,不舒服,不情愿,如果不接受,向法院起訴,則又會被當作“不守規矩”和“把臉撕破”的人,受到村里人的集體排斥 

  處罰之所以能夠得以實施,一方面是由于村民乃至被處罰人本人對村規民約的認同,處罰尺度被普遍看作村民接受或同意的契約,另一方面是迫于社會輿論的壓力。畢竟世世代代生活于此,在熟人社會里,周圍的輿論、自己的“面子”非常要緊。違犯大家認同的禁令,拒絕接受處罰,極易遭到集體的排斥。同時,違法處罰得以實施,村干部的權威也起到決定性作用,如果村莊缺乏“強人”,或者干部不正派、不公道、不強硬,就可能罰不了。 

  此外,處罰決定的作出過程,技巧和方法也很重要,表面是村民自治組織單方的決定,但有時更是雙方交涉博弈的結果,在具體實施處罰時,該硬則硬,該輕就輕,村干部除了要維護禁令的嚴肅性和自身權威,還要考慮村民的輿論,照顧各方當事人的實際情況,因人、因事而變,靈活掌握,留有余地。正因為如此,一般很少發生村民因對處罰不服而向政府申訴,或者到法院告狀的情形。 

  在某種意義上講,處罰還起到了幫助政府管理的作用,畢竟鎮政府、法庭、派出所人員、精力有限,管轄事務繁多,出于“有效”和“管用”的考慮,政府對村規民約中某些合理但不合法的規定,不同程度地存在著認可和讓步,對不合法的村規民約也是睜只眼閉只眼,默認其價值。 

  針對罰款金額過高的問題,政府一度要求按照法律規定的標準,將罰款的數額限定在上位法的幅度內,但村民們普遍認為,罰款減少后,違法成本很低,村規民約就變得不管用,成為了應付或擺設。 

  中國法治基礎比較薄弱,法律好比是一套“以城市為標準,以西方為參照”的外來知識和制度,在國家法大規模進入鄉村之前,村民生活在自己特有的民俗習慣、村規民約的調控中,與之相比,國家法是一種后來的知識,甚至是一種難以理解的知識,現代法律浩繁、復雜,很大程度上超出了普通村民其素質、能力掌握的范圍。 

  加之,現實生活中,國家法律供給不足與鄉土社會實際需求的不契合矛盾比較突出,在國家法制統一的原則下,法律只能設定一個統一的標準,而中國各地區發展不平衡,決定了這套統一的標準不可能適合所有地方,因此,如果國家法律脫離實際,不能滿足鄉村治理的實際需要,村民們自然就會抵制、排斥法律的適用,更加偏向于用自己制定的,或許不合法,但卻更加實在、管用的“土辦法、土政策、土規定”。 

  法治社會需要多層次、多領域的合力治理。農村的事說大不大、說小不小,村規民約作為介于法律與道德之間“準法”的自治規范,是推行村民自治、創新鄉村治理的有效載體,是村民自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的行為準則,具有教育、引導和約束、懲戒作用,個人淺見,應多發揮村規民約的道德性約束作用,減少法律性的懲罰。 

  某種意義上,可以把村規民約理解為社會契約,但不能簡單地等同于一般的民事契約。因為民事契約的成立,是以雙方意思自治,平等同意為前提,而村規民約,是各種不同契約主體政治權利交織和博弈的結果,它不是簡單的私人權益的交換,從程序來看,它不是所有契約主體同意的結果,而是基于某種民主程序大多數契約主體同意,從內容上看,村規民約規范的主要以公共利益為主,如村集體的環境衛生、公共排水系統、公共灌溉系統、社會治安、公序良俗等。如此,不能把村規民約等同于經濟合同。 

  本質上,村規民約是一種自發的社會契約,定位上,它是介于國法與家規之間用來調整成員關系的民間法,效力上,它不是來源于自上而下的國家公權力的層層授予,而是基于某種自下而上的民主程序上的“同意權力”,來源于共同意志的表達或者說大家的共同認可,特征上,表現出某種社會契約特征,管理方式上,遵循“集體行動的邏輯”,以個人與組織間存在某種“厲害關系”來約束成員行為,功能上,主要用于敦化、善行。 

  今后。一方面,政府要通過制定村規民約范本,主動進行引導和規范,進行嚴格把關和審查,不能只備案不審查,明確凡未經備案審查程序的村規民約無效,同時,應該將村規民約中帶有歧視色彩和違法內容全部廢除,確保村規民約內容制定的合理性,將其與行政法規和現行法律緊密銜接,確保村規民約施行的合理、合法。 

  另一方面,村組織要扭轉以罰代管的粗暴思維,提升村規民約的公信力,而不是事后簡單的一罰了之,要通過實踐,形成普通老百姓和村、社區干部辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的習慣。 

  法律既是“制定”的,也是“認可”的。立法時,我們熱衷于從書本的、理性的層面去制定、提煉,通常的做法就是借鑒、移植、復制,擅長于從黨和國家的政治高位,從政策的要求,從普遍性的情形,甚至是依照領導的看法去立法,而從社會習慣及其他社會規范中進行認可、加工、總結的很少,或做的不夠。得反思和檢討立法者過分理性“制定”或“設計”的成分,注重“揭示”和“認可”一些可能不太“高、大、上”但卻非常“接地氣”的東西。 

  事實上,立法不可能通過復制或外來的移植、照搬就可簡單了事,大量成功或失敗的立法例證表明,即使立法程序再民主,立法動機和意圖再好,如果對那些有用的社會規則認可、提煉不夠,很可能造就一個法律很多但秩序很少的狀況。  

  在一個發展不平衡、文化不同質的社會里,國家法不可能顧及到所有的鄉土實際,而且,越往下走,越是基層,面臨的問題更加具體。法律在尚未經歷一個本土化的磨合、接納之前,還只能算是一種舶來品, 陌生感和異己感是強烈的,當國家法還未內化為村民內心所信奉的生活邏輯,當國家法的某些原則、規定,沒有落地,不能扎根時,很可能導致法律實施的效果大打折扣。 

  中國的現實國情是,村規民約之所以要這么規定,完全在于它實用。法律不能脫離人們的實際生活,也就是老百姓講的“不能太離譜”,人是規范的主宰,規范的目的是為人服務。科學立法,必須遵循客觀現實,立法者要從書本的世界移位到現實的世界,多花精力去收集、研究村規民約是如何遺留、傳承與發展的,哪些是好的、良性的、有益的,哪些又是不好的、有害的、惡性的,要進行認真的分析、鑒別,并盡其可能地納入到國家法律體系之中。 

  當然,村規民約畢竟只作用于某一村寨,某一狹小地域,對于以整個國家為調整對象不具有普適意義,這就意味著國家在立法時,必須提供某種可行的方案或路徑,諸如采用民族區域自治立法的變通權來解決,以減少國家法與鄉土社會的脫節問題。 

  如何為鄉村提供一套有效的社會治理?是取代,完全同質化?還是允許有一定突破?現代法治如何下鄉?如何走出被“卡”住的困境?立法者需要智慧,思考這樣的問題,確實有意思。 

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